Um acordo público começa a ganhar consistência quando a administração consegue explicar o problema que pretende resolver. Que obrigação está em discussão? Quais fatos foram comprovados? Quem pode decidir? Quanto custam as alternativas? As respostas orientam a negociação e permitem que, depois da assinatura, o cidadão acompanhe o que foi efetivamente entregue.
Organizar essa capacidade deveria integrar a preparação dos governos para 2027–2030. Conflitos sobre contratos, indenizações e prestação de serviços consomem recursos e afetam pessoas enquanto aguardam solução. Uma equipe preparada pode identificar uma obrigação que já deveria ter sido cumprida, construir um ajuste juridicamente possível ou concluir que a proposta recebida é pior do que as alternativas. O resultado relevante é a qualidade dessa escolha e de sua execução.
A agenda envolve União, estados e Distrito Federal, com procedimentos próprios em cada esfera. O ponto de partida é conhecer a legislação do ente, a competência das autoridades e o regime da matéria. A experiência federal oferece referências úteis para organizar o trabalho; sua aplicação a outro governo exige examinar essas diferenças.[1][2]
Quem negocia e quem autoriza
Participar de uma reunião, formular uma proposta, autorizar concessões e assinar o instrumento são funções distintas. Um secretário pode conhecer a urgência de uma obra, enquanto a análise jurídica, a disponibilidade orçamentária e a autorização para determinado acordo pertencem a outras instâncias. Identificar essas atribuições desde o início evita que uma solução construída durante meses volte à estaca zero na hora da aprovação.
O art. 32 da Lei de Mediação permite criar câmaras administrativas no âmbito da advocacia pública, onde houver. A submissão é facultativa e depende do regulamento do ente; ficam fora de sua competência controvérsias cuja solução exija atos ou concessões de direitos sujeitos a autorização legislativa. Na esfera federal, a Lei 9.469/1997 disciplina autorizações para acordos e transações, inclusive extrajudiciais.[1][2]
A Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal, CCAF, segue a Portaria Normativa AGU 178/2025. Seu procedimento separa admissibilidade, negociação mediada e conformidade. A última etapa reúne manifestações sobre legalidade e vantajosidade, autorizações e exame jurídico antes da assinatura. Vantajosidade, nesse contexto, é a demonstração dos benefícios e da conveniência da solução, considerando também o risco e o tempo das alternativas.[3]
O Espírito Santo oferece um exemplo de organização estadual. A Lei Complementar 1.011/2022 instituiu uma política de consensualidade e criou a Câmara de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos do Espírito Santo, CPRACES, na Procuradoria-Geral do Estado. A instituição e seu regulamento mostram como distribuir atribuições e organizar procedimentos. A avaliação dos resultados depende, por sua vez, de examinar os acordos e seu cumprimento.[4]
O espaço jurídico da negociação
A indisponibilidade do interesse público exige que o agente atue em favor das finalidades da instituição e dentro de suas competências. Essa vinculação convive com autorizações legais para negociar determinados direitos e obrigações. O problema jurídico está em identificar o que pode ser ajustado, por quem e com quais condições. Na administração federal, a Lei 9.784/1999 veda a renúncia de poderes ou competências sem autorização legal, ao mesmo tempo que exige motivação e proporcionalidade nas decisões.[5]
Uma controvérsia sobre o valor devido por um serviço executado é diferente de uma proposta para dispensar permanentemente uma obrigação legal. Também merece tratamento próprio a correção de um ato ilegal: o dever de examinar e corrigir uma cobrança indevida não deve virar moeda de troca por uma renúncia sem relação com o problema. A negociação começa pela qualificação jurídica da situação, antes da discussão sobre descontos.[5][12]
O método escolhido importa. Na mediação, um terceiro imparcial auxilia a construção da solução, sem decidir pelas partes. A Lei de Mediação admite direitos disponíveis e direitos indisponíveis transigíveis; para estes últimos, exige homologação judicial e oitiva do Ministério Público. Na arbitragem, os árbitros julgam a controvérsia. Para a administração, a Lei de Arbitragem exige direitos patrimoniais disponíveis, julgamento de direito e respeito à publicidade.[1][6]
Nos contratos regidos pela Lei 14.133/2021, a legislação identifica campos de utilização dos meios de solução de controvérsias: restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, inadimplemento e cálculo de indenizações, quando relacionados a direitos patrimoniais disponíveis. A pergunta prática é qual parcela do conflito está coberta por essa autorização e quais documentos demonstram o direito discutido.[7]
A matéria tributária demanda enquadramento próprio. O art. 171 do Código Tributário Nacional condiciona a transação à lei que estabeleça suas condições e a autoridade competente. A Lei Complementar 236/2026 acrescentou ao Código previsões sobre arbitragem especial e mediação tributária e aduaneira, remetendo sua disciplina a leis específicas. Também estabeleceu que esses mecanismos e a transação não caracterizam renúncia de receita para os fins do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. A novidade torna ainda mais importante conferir o instrumento aplicável, em vez de transportar automaticamente o procedimento geral de uma câmara para o crédito tributário.[8][9]
Informação suficiente para decidir
Uma mesa produtiva trabalha com histórico do conflito, documentos essenciais, decisões anteriores, registros de execução e memória dos cálculos. Se a divergência envolve a medição de uma obra, por exemplo, as partes precisam saber quais serviços foram executados, quais foram aceitos e onde está a diferença entre as avaliações. Esse exemplo hipotético mostra como uma pergunta técnica bem formulada pode organizar uma discussão antes dispersa em acusações e valores globais.
A preparação pede uma equipe capaz de relacionar aspectos jurídicos, técnicos e financeiros. A engenharia esclarece o serviço realizado; a área financeira verifica custos e condições de pagamento; a advocacia pública examina o direito, a competência e o instrumento adequado. Cada manifestação deve assumir suas próprias premissas e apontar as informações que ainda faltam.
O acesso à informação também influencia a qualidade do consentimento. Um particular que desconhece os registros administrativos terá dificuldade para avaliar a proposta. O governo pode, em sentido inverso, depender de dados mantidos pelo contratado. Recomenda-se organizar os documentos relevantes, explicar as divergências e estabelecer tempo de análise compatível com a complexidade do caso. Na esfera federal, os direitos do interessado à vista dos autos e à apresentação de documentos dão suporte jurídico a essa participação.[5]
Publicidade da decisão e proteção das tratativas
A gestão da informação precisa distinguir o termo final, seus fundamentos e os documentos sujeitos a proteção específica. O art. 30 da Lei de Mediação protege as informações das tratativas e prevê exceções, inclusive quando a divulgação é exigida por lei ou necessária ao cumprimento do acordo. A Lei de Acesso à Informação adota a publicidade como regra, preservando hipóteses legais de sigilo e a proteção de informações pessoais.[1][10]
A conciliação desses regimes exige justificar a restrição de acesso e delimitar seu alcance. Uma providência útil é separar documentos ou trechos protegidos da parte acessível e preparar uma versão pública compreensível da decisão. A própria Lei de Acesso à Informação assegura o acesso à parcela não sigilosa do documento. Já a Lei Geral de Proteção de Dados orienta que o tratamento se limite ao necessário para sua finalidade.[10][11]
Essa organização permite explicar objeto, obrigações, valores e razões da escolha, na extensão juridicamente devida, preservando dados pessoais e informações protegidas. Também facilita o controle posterior: a confidencialidade das propostas e a publicidade da decisão cumprem funções diferentes e devem ser tratadas como tais.
Comparar o acordo com alternativas reais
Um desconto sobre o pedido inicial informa pouco sobre a qualidade de uma proposta. O pedido pode conter parcelas não comprovadas ou critérios de cálculo controvertidos. A comparação relevante envolve os caminhos efetivamente disponíveis: reconhecer uma obrigação, continuar a discussão administrativa, litigar, executar uma decisão ou reorganizar o cumprimento, quando houver espaço jurídico para isso.
Nas obrigações financeiras, recomenda-se discriminar principal, atualização, juros, custos e data-base. Nas obrigações de fazer, a análise deve alcançar equipe, contratação, prazo, manutenção e dependências. Um compromisso aparentemente barato pode exigir uma estrutura de execução cara; outro pode pagar uma parcela sem resolver a causa que continua produzindo novas demandas.
A avaliação de risco ganha utilidade quando mostra suas premissas. Se a conclusão depende de determinada prova, interpretação ou previsão de prazo, convém testar o que acontece quando essa premissa muda. Cenários qualitativos bem explicados são preferíveis a probabilidades numéricas que a equipe não consegue fundamentar. A demora, a continuidade do serviço e os efeitos sobre terceiros também precisam entrar na comparação.
É nessa etapa que o orçamento deve participar da decisão. A capacidade de assumir e cumprir obrigações depende dos créditos disponíveis e das providências legalmente exigidas. Quando houver pagamento sujeito ao regime constitucional de precatórios ou de obrigações de pequeno valor, a proposta deve respeitar esse enquadramento e as possibilidades de acordo previstas no regime pertinente.[13]
A motivação conecta o problema à solução
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, LINDB, exige consideração das consequências práticas nas decisões baseadas em valores jurídicos abstratos e atenção às circunstâncias da gestão. Seu art. 26 autoriza compromissos para enfrentar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa, observada a legislação aplicável. Exige oitiva jurídica, relevante interesse geral e consulta pública quando cabível; a eficácia começa com a publicação oficial.[12]
O mesmo dispositivo requer solução proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais, além de obrigações, prazos e sanções claros. Veda a desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral. São critérios para explicar a escolha, inclusive quando o ajuste envolve o modo de cumprir uma obrigação e não apenas seu valor.[12]
Uma nota decisória pode reunir problema, opções, fatos, cálculos, riscos, efeitos sobre terceiros e condições de execução. Trata-se de recomendação de organização: o formato deve servir à compreensão de quem autoriza, com indicação das incertezas relevantes. No procedimento federal da CCAF, as manifestações de legalidade e vantajosidade e o parecer de conformidade têm funções próprias, previstas na regulamentação.[3]
As aprovações precisam corresponder à versão que será assinada. Mudanças relevantes em valor, prazo ou distribuição de riscos exigem verificar se os exames anteriores continuam suficientes. Uma boa prática é identificar a versão aprovada e registrar os ajustes posteriores, evitando dúvidas sobre o alcance de cada manifestação.
Um termo concreto e os limites da quitação
O Termo de Conciliação 25/2025 da CCAF, datado de 25 de setembro de 2025, documenta um acordo entre a União, por meio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, e a Caixa Econômica Federal. O objeto envolve danos materiais na área externa do Residencial Vila Carioca, no Rio de Janeiro, utilizado por integrantes da Força Nacional durante os Jogos de 2016.[14]
Quadro 1 O alcance do acordo Vila Carioca
| Elemento | O que consta do instrumento |
|---|---|
| Valor e referência | R$ 791.180,10, atualizado pela Selic e posicionado em 30 de setembro de 2024. |
| Prazo previsto | Pagamento em parcela única até 45 dias após a assinatura. |
| Objeto | Danos materiais da área externa; excluídos os blocos residenciais e seus componentes. |
| Quitação | Vinculada ao pagamento e limitada aos danos abrangidos; não atinge terceiros. |
| Divergências futuras | Previsão de mediação preferencial na CCAF e de foro judicial. |
| Publicidade | Previsão de divulgação do termo e publicação no Diário Oficial da União. |
Fonte: Termo de Conciliação 25/2025/CCAF/CGU/AGU, cláusulas primeira a quarta, nona, décima, décima terceira e décima nona.[14]
O exemplo ajuda a perceber como a redação determina o alcance da solução. A quitação de uma parcela deve permitir identificar exatamente o que foi encerrado e o que permaneceu fora do ajuste. O termo documenta obrigações pactuadas; verificar pagamento, prazo efetivamente observado ou eventual economia exige documentos de execução e uma base de comparação.[14]
Executar e transmitir a memória do acordo
Depois da assinatura, cada obrigação precisa encontrar um responsável, um prazo e uma forma de verificação. Pagamentos pedem programação e comprovantes. Serviços e obras exigem marcos de entrega e critérios de aceitação. A redação deve esclarecer se o compromisso é realizar determinada diligência ou produzir um resultado, pois a diferença altera o modo de acompanhar e cobrar seu cumprimento.
Convém prever um procedimento para fatos supervenientes, atrasos e divergências de interpretação. Se for necessária alteração do acordo, o processo deve identificar quem analisa, quem autoriza e como a mudança será registrada. Um grupo de acompanhamento pode produzir informações e encaminhar soluções dentro das atribuições que recebeu.
Na transição de governo, recomenda-se entregar uma carteira de compromissos com obrigações pendentes, responsáveis, recursos, riscos e próximos marcos. Essa documentação preserva a razão das escolhas e permite que a nova equipe continue a execução com conhecimento das concessões já realizadas.
Indicadores úteis incluem cumprimento, tempo até a solução efetiva, recorrência da causa do conflito e custo de implementação. Quantidade de assinaturas e valor nominal das pretensões encerradas podem compor um painel, desde que acompanhados de informações capazes de revelar o resultado. O mesmo sistema deve registrar acordos descumpridos e negociações encerradas sem consenso.
Quadro 2 Sete verificações antes da assinatura
| Pergunta | Evidência a reunir |
|---|---|
| Quem pode decidir e assinar? | Norma de competência, delegações e autorizações aplicáveis. |
| Qual parcela do conflito pode ser ajustada? | Delimitação do objeto, regime jurídico e direitos de terceiros. |
| Os fatos relevantes estão esclarecidos? | Documentos essenciais, manifestações técnicas e incertezas remanescentes. |
| Os números podem ser conferidos? | Memória de cálculo, critérios, data-base e custos de execução. |
| Por que esta solução foi escolhida? | Comparação fundamentada das alternativas e de seus efeitos. |
| O texto final recebeu os exames necessários? | Identificação da versão aprovada e conferência de mudanças relevantes. |
| Como o compromisso será cumprido? | Responsáveis, recursos, marcos, consequências do descumprimento e publicidade cabível. |
Síntese metodológica proposta para preparação da decisão. Deve ser adaptada ao ente e à matéria; as exigências jurídicas de referência estão nas notas 1 a 3, 10, 12 e 13.
Segurança jurídica exige decisões verificáveis
A documentação permite avaliar a conduta do gestor pelas informações e circunstâncias da decisão. O art. 28 da LINDB vincula a responsabilidade pessoal por decisões e opiniões técnicas ao dolo ou erro grosseiro. No âmbito federal, o Decreto 9.830/2019 caracteriza o erro grosseiro pela culpa grave e preserva a incidência de normas disciplinares nas hipóteses que especifica.[12][15]
A Lei de Mediação contém ainda uma regra específica para participantes de composição extrajudicial: o art. 40 associa a responsabilização ali prevista ao recebimento ou favorecimento de vantagem patrimonial indevida mediante dolo ou fraude. A definição do regime aplicável exige distinguir a conduta na negociação daquela que originou a dívida. Nas controvérsias tratadas pelo art. 36, a própria lei preserva a apuração de infração disciplinar do agente que lhe deu causa.[1]
O acordo e a responsabilidade pessoal são, portanto, questões relacionadas, mas com pressupostos próprios. Autorizações e pareceres devem produzir uma decisão examinável, com respeito às competências de controle e às anuências exigidas em cada situação. A cooperação entre instituições pode melhorar esse processo sem deslocar as atribuições de cada uma.[1][3][13]
Para 2027–2030, a contribuição mais duradoura de uma política de consensualidade será deixar equipes, procedimentos e registros capazes de resolver conflitos com continuidade. O governo negocia melhor quando consegue demonstrar por que escolheu determinada solução, quais obrigações assumiu e como elas serão entregues. É essa sequência que permite ao cidadão compreender, acompanhar e cobrar o acordo público.
Notas e referências
- BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares e a autocomposição de conflitos na administração pública. Arts. 1º, parágrafo único; 3º; 30; 32; 36, §§ 3º e 4º; e 40. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997. Art. 1º e parágrafos, na redação vigente. Disciplina a autorização de acordos e transações na esfera federal. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Portaria Normativa AGU nº 178, de 2 de junho de 2025. Dispõe sobre as competências, a estrutura e os procedimentos no âmbito da CCAF. Arts. 21, 32 a 35 e 48 a 49. DOU de 3 jun. 2025, seção 1, p. 155 e seguintes. Reprodução oficial do DOU disponibilizada pelo IFCE. Ato relacionado na base normativa da CCAF, atualizada em 8 out. 2026. Consulta em 22 out. 2026.
- ESPÍRITO SANTO. Lei Complementar nº 1.011, de 6 de abril de 2022. Institui a Política de Consensualidade e cria a CPRACES. Arts. 1º, 4º e 5º. Diário Oficial de 6 abr. 2022, edição extra. Estrutura e documentos institucionais disponíveis no portal da CPRACES. Consulta em 22 out. 2026.
- BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo federal. Arts. 2º, caput e parágrafo único, II e VII; 3º; e 53. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto. Seu âmbito federal é preservado nas afirmações do artigo.
- BRASIL. Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996. Dispõe sobre a arbitragem. Arts. 1º, §§ 1º e 2º; 2º, § 3º; e 18. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Arts. 151 a 154. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Art. 171, caput e parágrafo único. Texto compilado consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Lei Complementar nº 236, de 4 de setembro de 2026. Altera o Código Tributário Nacional quanto à solução de controvérsias, consensualidade e processo administrativo tributário e aduaneiro. Art. 1º, na parte que acrescenta os arts. 171-A, 171-B e 171-C ao CTN; art. 3º, vigência na publicação. DOU de 4 set. 2026, edição extra. Planalto. Consulta em 22 out. 2026.
- BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Lei de Acesso à Informação. Arts. 3º, I; 7º, §§ 2º a 4º; 22; e 31. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. Art. 6º, III. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Arts. 20, 22, 26 e 28, incluídos pela Lei nº 13.655/2018. Texto compilado consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 2º; 37, caput; 70 a 74; 100, incluídas suas hipóteses e condições de pagamento; e 167, II. Texto compilado consultado em 22 out. 2026. Planalto.
- ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Termo de Conciliação nº 25/2025/CCAF/CGU/AGU. NUP 08106.001611/2017-55. União, por meio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, e Caixa Econômica Federal. Data indicada: 25 set. 2025. Cláusulas primeira a quarta, nona, décima, décima terceira e décima nona. Documento integral da AGU. Consulta em 22 out. 2026. A fonte documenta o pactuado, não comprova execução ou economia.
- BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019. Regulamenta os arts. 20 a 30 da LINDB. Arts. 12 e 17. Texto oficial consultado em 22 out. 2026. Planalto.